农村宅基地制度改革最佳窗口期到来

望秋水

　农村土地制度改革在我国经济建设和社会发展中具有重要作用。六十年前“耕者有其田”的土地制度改革，迅速稳定了新生的人民政权，为国民经济恢复性发展奠定了基础。三十年前农村土地家庭承包，拉开了改革开放的大幕，促进了经济社会的跨越发展。而今，我国农村土地制度再次迫近发生重要改革的关口，成为牵动城乡乃至改革发展全局的重大课题。

　　当前，在城镇化、工业化加快推进，农村人口大量流动的形势下，农村宅基地的制度安排面临着一系列问题：一是无偿取得、无成本留置造成“一户多宅”和超标占地现象十分普遍;二是无偿退出与回收造成农村宅基地大量闲置与土地资源城乡双重占用;三是农村宅基地限制性流转与私下交易带来诸多的社会冲突隐患。

　 在城镇化、工业化加快推进的背景下，全面深化农村宅基地制度改革，要在以下几方面取得突破：一是明晰农村宅基地权能，为农村宅基地市场化交易奠定基础;二是打通农村空闲宅基地市场化流转退出通道，激活农村闲置宅基地资源;三是通过制度改革逐步赋予农村建设用地与国有土地同等权利，保障各个利益主体公平分享土地流转增值收益;四是通过制度改革充实农民宅基地用益物权，盘活宅基地“沉睡资产”。

　　中国改革始于农村。30多年来，中国经济之所以发生了巨大变化，与土地这个最基本的生产要素的制度性变革高度相关。正是由于在同样的土地上，配置了不同的生产经营要素，才使同样的土地发生了巨大的产出差异。当然，这种产出差异主要是由生产形态的变化，即由农村自然经济向城市工业经济的转变导致的。现在，中国改革已进入了全面深化阶段，其中一大难题就是如何让广大农村地区再一次活起来，与城市社会共享现代文明的成果。这就再一次引起了社会各方对农村问题特别是农村土地问题的关注，引出了很多讨论，有些涉及深层次变革，很有必要。

　　——亚夫

　　农村土地制度改革在我国经济建设和社会发展中长期扮演着重要角色，发挥了不可替代的作用。六十年前“耕者有其田”的土地制度改革，迅速稳定了新生人民政权，为国民经济恢复性发展奠定了基础。三十年前的农村土地家庭承包，拉开了改革开放大幕，促进了经济社会的跨越发展。又三十年后，我国农村土地制度再次迫近发生重要改革的关口，成为牵动城乡乃至改革发展全局的重大任务。

　　长期以来，我国城乡土地市场二元分割，支撑了低成本的工业化和城镇化建设，城乡人口流动与土地要素流动不同步，城市建设用地紧张和农村土地闲置浪费的矛盾日益加剧，如果不对现行农村土地制度进行根本性改革，特别是对占农村土地绝大部分的宅基地进行改革，深化农村改革就难言破题，推进新型城镇化建设也必将困难重重。

　　近期国家明确将农村宅基地制度改革列为新型城镇化综合试点的主要任务之一，但各方对农村宅基地制度改革的尺度和方向争议颇大，一定程度上延缓了改革进程，如果不尽快理清农村宅基地制度改革思路和重点任务，全面深化农村宅基地制度改革，我们就可能错过农村土地制度改革最好的窗口期，丧失以土地制度改革牵动农村综合改革的良好机遇。

　　我国农村宅基地制度存在三大突出问题

　　新中国成立以来我国农村宅基地制度历经多次调整，保障了农民的居住福利，具有历史合理性，但在当前城镇化、工业化加快推进、农村人口大量流动的形势下，通过牺牲财产权利公平保障底线居住公平的宅基地制度安排已经迫切需要调整，带来一系列问题：

　　1.无偿取得、无成本留置造成“一户多宅”和超标占地现象十分普遍

　　我国农村宅基地实行福利性分配和无偿使用，农民取得宅基地基本没有成本，客观上加深了宅基地私有的观念，部分农民存在“农村土地想在哪建就到哪建”、“不占白不占”的心态，私自建房、占用耕地建房现象普遍。同时，农村宅基地取得监管不严，村集体经济组织收回闲置宅基地、监管宅基地使用的能力和动力不足，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，农村“一户多宅”和超标占地等问题比较突出。由于宅基地无偿无限期使用，加之受“以土为本”、“叶落归根”等传统观念束缚，不少农民在新建住房或迁居城镇后，不愿将原有宅基地复垦或交还给集体经济组织，造成“人走房空”、建新不拆旧，不少宅基地处于闲置状态。如果继续实行宅基地无偿使用，不能在经济上确立宅基地资源的有价性，宅基地粗放利用的局面就很难根本改观，也不符合未来农村宅基地有偿退出和市场化流转的改革要求。

　　2.无偿退出与回收造成农村宅基地大量闲置与土地资源城乡双重占用

　　我国农村宅基地实行无偿退出与回收政策，农民退出宅基地不仅得不到补贴，房屋也得不到合理补偿，在宅基地无偿长期使用条件下，农民离开农村后持有宅基地成本低，缺少主动退出空闲宅基地的动力，同时农村集体经济组织回收利用宅基地的空间有限，且缺乏必要资金，没有回收空闲宅基地的主动性。如果不实行农村宅基地有偿退出，部分农民在城乡双重占有土地资源将无法避免，农村闲置宅基地回收利用也会困难重重。据相关统计，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10%～15%，部分地区这一比例更高。正是由于宅基地的福利性分配和无偿退出，当前农村出现人口减少与村庄用地扩大的悖论也就不足为奇。只有建立农村宅基地有偿退出激励机制，完善宅基地退出配套管理办法，使农民宅基地财产权利显性化，才能让农民自愿退出闲置宅基地，有效解决农村宅基地大量闲置问题。

　　3.农村宅基地限制性流转与私下交易带来诸多的社会冲突隐患

　　目前我国农村宅基地只能在村集体经济组织内部流转，宅基地非资本化和非市场化使土地资产价值无法得到显化，事实上限制了土地从生存保障功能向致富资本功能的转变。随着农村人口向城市大量转移、城镇化快速推进以及城市居住成本上升，农村宅基地隐性价值不断提升，由于作为所有权人主体的集体组织缺乏监管动力和能力，宅基地私下流转交易以及用于“小产权房”开发也就很难避免。由于宅基地使用权不能进入市场公开交易，农民的宅基地和房屋经常被随意定价、价值低估，不仅造成集体土地资产收益大量流失，也侵害了农民利益。宅基地私下流转和灰色交易，引发了越来越多的社会矛盾和纠纷，成为社会不安定因素。同时，由于农村宅基地使用权和房屋所有权不可分割，限制宅基地流转必然损害房屋所有权价值，造成城市居民和农村居民房产权利事实上的不平等。