张坤世：审判独立理念与行政诉讼法的修改

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审判独立理念与行政诉讼法的修改
(湘潭大学法学博士张坤世)独立的审判机关是实现无偏倚的公正与公开审判不可或缺的基本要素。因此，审判独立的理念必须坚持。张坤世首先，这是公正审判的自然要求。一个独立的不受外界干扰影响的法院与法官，更可能作出公正的裁判。而在一个存在外界干预和影响的环境下工作的法官，不当司法极易发生。其次，这也是防止权力滥用与专断的要求。独立本身不仅可以避免权力一体行使带来的专断弊端，也可防止其他国家权力对司法的干预，保证司法功能特别其权力制约功能的有效实现。对行政诉讼而言，审判独立是行政争讼的公正解决的前提和保障。没有审判独立，就没有对行政权的行使的有效制约，就不能保障行政审判权的独立行使，就没有公民、法人和其他组织的合法权益的真正保障，就难以真正实现法治行政的理想。(湘潭大学法学博士张坤世)
我国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉(第125条)。可见，在我国，审判独立是受宪法保障的。然而，众所周知，审判独立的原则未在具体制度上得以体现。张坤世就人民法院来讲，人事任免权、装备设置权、经费划拨权等掌握在行政机关手中；就审判员个人而言，由于资格认定、身份保障等一系列规章制度尚不健全，无法抵御庞大的社会关系网，无法与掌握着各种资源支配权的行政机关相抗衡。这是造成行政审判难的主要原因。因此，我们在修改行政诉讼法的过程中，必须摈除过去那种忌讳探讨审判独立的态度，认真研究发达国家有关权力制衡的理论，借鉴其有益的理论研究成果和制度建设经验。在行政集权化现象日益突出，行政权与司法权的不平衡越来越显著的现阶段，如何强化司法权，尽可能地排除行政权对司法权的干预，使二者在某种程度上保持相对的制约和均衡。(湘潭大学法学博士张坤世)
如何保障行政审判权的独立行使，学界提出了多种不同的改革方案。在笔者看来，最理想的改革模式是设立相对独立的行政法院。行政法院直属于最高人民法院，专司行政审判职能。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导。张坤世最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠，可根据实际需要，按自然地域划区设置。这样可以比较有效地保障行政审判权的独立行使。在目前设立专门行政法院尚有困难的情况下，笔者赞同有学者提出的有中国特色的司法独立制度的构建思路。进一步改善党对司法工作的领导，完善人大监督机制，改革司法人事管理和财政管理体制，使司法机关摆脱地方利益和当地党政机关的干预，避免司法权的地方化和司法管理的行政化，以使行政审判权得以相对独立的行使。(湘潭大学法学博士张坤世)
  充分发挥诉讼功能的理念与行政诉讼法的修改
一般认为，诉讼的功能可分为纠纷解决功能与其他社会功能。纠纷解决功能是指诉讼具有化解与消弭社会冲突的作用，这是诉讼最古老也是其最直接的功能张坤世。其他社会功能，是指以纠纷解决功能为前提而派生或发展出来的其他延伸性功能。这些功能至少包括：控制功能，即通过对社会中行政纠纷的解决，诉讼能够实现对现存社会秩序与政治权威的维护，进而使社会达到治理性整合效果；权力制约功能，即通过司法审查权的行使，实现对包括立法权、行政权等其他政治权力的监督与制衡；社会政策的制定功能，即通过诉讼活动，能在一定程度上影响国家社会政策的制定与实施，参与国家宏观事务的决策；民主功能，即通过诉讼活动中普通民众的广泛参与，实现司法民主化，保证普通民众对包括司法权在内的国家事务的广泛参与权、决策权；教育功能，即通过日常的、反复的诉讼活动，潜移默化地强化民众的法律意识，引导人们遵循社会主流价值观行事。(湘潭大学法学博士张坤世)
诉讼上有两方面的功能休戚相关，密不可分，共同构成了完整意义上的诉讼功能体系，但长期以来，我们对此认识是不全面或不准确的。张坤世就行政诉讼而言，虽然认识到行政诉讼具有解决纠纷的功能，但没有深入了解该功能还意味着纠纷解决范围的广泛性，没有认识到充分发挥诉讼的纠纷解决功能就意味着现代社会中少有不能通过诉讼解决的纠纷。我们对待诉讼的社会控制功能、民主功能等一向比较重视，但对其权力制约功能、社会政策制定功能、教育功能等的价值却认识不够张坤世，导致诉讼在社会中的影响和作用有限，难以发挥其在法治发达国家那样对社会的强大整合能力。这种认识的局限性体现在行政诉讼法中：一方面，受案范围窄，将大量行政纠纷排斥于诉讼解决之外，致使大量的违法行政行为，由于法律依据的欠缺而无法求之于诉讼，如受特别权力关系理论的影响，将行政机关对公务人员的奖惩、任免，学校对学生的处分行为都排除在行政诉讼之外。另一方面，将行政诉讼制度仅仅视为保障相对人权利的救济手段，而没有意识到它的维护公法秩序的重要功能。将诉权仅赋予了受影响的特定相对人，仅有私益之诉，没有公益之诉，使公共利益受损时缺少启动主体，造成公共利益受损时无从救济的局面。我国现行行政诉讼制度功能的单一不仅表现在公益诉讼、预防性诉讼的阙如，而且监督诉讼、执行诉讼也极不健全，张坤世对生效行政行为的执行是通过非诉方式完成的。因此，有必要在修改行政诉讼法时，进一步拓宽可诉行政行为的范围；同时，建立公益诉讼、监督诉讼以及执行诉讼程序，在可行的基础上，尽可能扩充行政诉讼制度的功能，将行政诉讼制度的功能从保障公民权利的单一性，扩充至不仅对相对人权利提供救济，也维护公共利益，保障公法秩序的安定。(湘潭大学法学博士张坤世)
   程序优化理念与行政诉讼法的修改
程序优化实现有效率的公正司法的一个最基本的前提。程序优化要求诉讼程序的设计和运作从总体上看要有利于司法之公正与效率目标的实现，有利于达成法律效果与社会效果的统一。在追求公正的同时讲究效率，张坤世，在讲求效率的同时追求公正；在追求法律效果的同时讲究社会效果，张坤世在讲求社会效果的同时注意法律效果，这是诉讼程序的设计和实施中必须遵守的基本理念。只考虑公正而忽视效率或者只讲效率而不顾公正，或者只考虑法律效果而忽视社会效果或者只讲社会效果而不顾法律效果的程序设置和程序运作行为都是不符合诉讼规律的，也是不科学的。这就要求我们在设计具体的诉讼时，一定要两者兼顾：既应有以追求公正为主的普通程序，也应有以讲求效率为主的简易程序；既应有强制解纷的裁决制度，也要有合意解纷的和解和调解制度。(湘潭大学法学博士张坤世)
我国现行行政诉讼法中只设定了普通程序，而没有简易裁判程序；只设置了裁决解纷立式，而没有合意解纷方式。这是程序不够优化的表现。应当承认，在行政诉讼制度初创之时，案件相对较少，行政审判人员的整体素质尚待提升，对所有的行政案件一律适用普通程序予以处理，具有语境化的合理性。但随着行政诉讼案件的大幅度增加，对所有行政案件不分繁简，一律适用普通程序的做法显然已不利于对当事人“获得及时裁判”这一诉讼权利的保护。张坤世从域外的实际看，相当多国家和地区的普遍根据案件的不同情况，对行政案件实行繁简分流，以合理分配司法资源，提高诉讼效率。因此，在必要我国确立行政诉讼简易裁判程序。关于和解和调解程序。笔者认为，现行行政诉讼立法中排斥调解的立法本意是好的，要求行政机关不可以随意处分行政权，而要严格依法行政。但不分具体情况地完全排斥，也是存在很多问题的：诉讼的基本功能是解决纠纷，和解或者调解是我国传统上解决争议的重要方式之一，完全排斥调解，实际上就是完全排斥了一种纠纷解决方式；而且实践中相当多的案件事实上是通过原告和被告之间协商、调解结案，只不过不像民事诉讼那样以民事调解书形式结案，而是以原告撤诉的形式表现而已。域外已有行政诉讼和解的立法先例。因此，有必要在行政诉讼中确立和解和调解程序，以实现行政纠纷解决方式的灵活性与实效性。张坤世此外，庭审制度、时效制度、裁判制度、审判监督制度以及非诉执行制度等等，都是需要健全、完善进而优化的程序制度。(湘潭大学法学博士张坤世)
   行政诉讼法的修改需要研究方法的多元和审视角度的多维
诉讼法上权利救济制度的完善程度是评价一国法制发展水平的重要指标。二战后各国行政诉讼制度发展的一个共同特点就是进一步强化对公民权利的保护，重视权利救济制度的完善，致力于权利救济的完整、正确、实效、经济与迅速。张坤世我国现行行政诉讼立法理念存在着权利保障不力、独立审判难以保障、程序设计不合理、功能发挥不充分等缺陷。十余年来，我国经济和社会发生了重大变化，现行行政诉讼法从立法理念到立法技术及至制度设计都明显滞后于我国行政诉讼实践，阻却了通过行政诉讼实现化解与消弭社会冲突、保护合法权益、实现有效社会控制的政策目的。因此，修法是众望所归、势在必行。但是，我们在研究和讨论行政诉讼法修改时，要注意方法的多元和角度的多维。具体到本文而言，从法理念并从宏观上把握整个行政诉讼法的修改，尽管可以指导并影响具体的法规范、法制度的形成和实施，但不能代替法规范、法制度的完善。因此，本文对具体的行政诉讼制度设计和法律条文的增减方面的探讨所涉及的领域十分有限。(湘潭大学法学博士张坤世)
在修法过程中，一方面不能否定多年来行政诉讼在解决纠纷、化解矛盾、保障人权，推动法治进程中的作用；另一方面，对现行行政诉讼法实施中的成功经验，以及法治发达国家在行政诉讼制度建设方面的、行之有效的思路和方案，立法者均应认真提炼、坚持、发展和借鉴。张坤世此外，以相应的法理念为指导，行政诉讼法的修改还应考虑与其他相关法律制度的衔接（如正在酝酿修改中的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》），从而改变以往与其他法律之间存在错位和冲突的不协调现象。总之，期待更多的行政诉讼法理论学者与实务工作者从多维角度审视并积极参与这一关涉宪政建设和法治进展的重要诉讼立法修改的讨论，唯有如此，才能真正有利于行政诉讼法修改目的的实现。(湘潭大学法学博士张坤世)