植树节 全国履行法定植树义务的公民不到一半 代表提出制定植树法打破法不责众的尴尬

大漠流沙

3月12日是我国第31个植树节。
　　“应制定义务植树法，再造秀美山川。”广西壮族自冶区林业局局长陈秋华代表今天接受本报记者采访时指出。
　　据了解，陈秋华代表已将他的有关建议提交给大会。

　　过半公民未尽植树义务

　　据了解，1979年2月23日，全国人大常委会根据国务院提议，决定每年3月12日为全国植树节。
　　1981年夏天，四川、陕西等地发生了历史罕见的水灾。
　　当年12月13日，根据邓小平同志的倡议，五届全国人大第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》。
　　决议要求：凡是条件具备的地方，年满十一岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年义务植树3至5棵，或者完成相应劳动量的育苗、管护和其他绿化任务。
　　1982年，国务院制定了实施全国人大决议的办法。从此，全民义务植树运动以其特有的公益性、全民性、义务性、法定性，在广袤的中华大地如火如荼地开展起来。
　　“全民义务植树这一伟大创举取得的辉煌成就让人欣喜。”陈秋华说，但如何将这一符合我国国情、具有中国特色的国土绿化运动持续、深入、有效地开展下去，实现再造秀美山川的伟大目标，也值得思考和关注。
　　陈秋华用“喜忧相伴”四个字回首我国全民义务植树的历史：“喜的是全民义务植树取得了辉煌成就；忧的是义务植树仍有诸多不尽人意之处。”
　　“很多人都认为义务植树只是一种道义之责，不是法定义务，没有上升到法制观念来认识。”陈秋华说。
　　据调查，我国公民履行法定植树义务的平均不到50%，个别义务植树运动开展得比较好的地区，也没有超过80%。每年都能组织适龄公民参加植树的单位为64%，有时组织的单位为26%，从未组织的单位占10%。
　　“与重点造林工程相比，义务植树的成活率、保存率相对较低。”陈秋华调查发现，其原因除了自然条件差等客观因素外，主观上重形式、轻实效，责任制落实不到位，重栽轻管问题也比较突出。
　　“义务植树法定义务没有落实到位最重要的原因是国家立法滞后，义务植树没有高效力的法律依据，缺乏有力的法律强制力。”陈秋华说。

　　“法不责众”的尴尬局面

　　“1981年全国人大的决议是一个纲领性、原则性的文件，并没有具体的可操作的规范。”陈秋华说，1982年国务院制定的实施办法，使全民义务植树运动走上了法制轨道。但随着时间的推移，这部行政法规已愈来愈显得力不从心，无法继续规范和指导义务植树依法开展。
　　“首先是行政执法主体不明。”陈秋华分析，这一法规规定：“对义务植树，各单位每年都要进行检查，并将完成情况据实上报。绿化委员会应当定期组织评比，成绩优异的，要给予表扬和奖励，年满18岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，或者给予经济处罚。整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。”这里的“各单位”、“所在单位”、“当地绿化委员会”，究竟谁是执法主体？不明确。
　　陈秋华说，其次是缺乏法律后果的可预见性。如对既不履行植树义务，又不缴纳绿化费的违法行为，该部法规没有制约措施。三是尽责方式单一。该部法规只把参加义务植树劳动，完成“相应劳动量”作为义务植树尽责的惟一方式，而没有规定以资代劳、义务宣传、认建认养公共绿地也可视为履行义务，从而存在可操作性不强的弊端。
　　据了解，全国绿化委员会办公室从1994年起曾组织有关专家进行调研，研究修订国务院的实施办法，后来又拟将这一办法修订为全民义务植树条例，但因多种原因，该条例尚未出台实施。
　　“适龄公民没有履行义务植树的法定义务，就是违法，”陈秋华说，按照“违法必究”的原则，如何处理这庞大的“违法队伍”？执行吧，“法不责众”；不执行吧，法无尊严。只有完善义务植树立法，更新现有义务植树法律法规条款，增强规范性、针对性、实用性、可操作性，才能扭转“法不责众”的尴尬局面。

　　义务植树立法刻不容缓

　　“义务植树立法刻不容缓，势在必行。”陈秋华说，建议全国人大相关专门委员会组织有关部门进行立法调研，提出立法方案。
　　陈秋华建议，义务植树法应包括如下内容：
　　———总则部分，包括义务植树立法的宗旨、原则、目标、适用范围基本概念等内容。
　　———任务、场地部分。履行植树义务的主体，应当科学区分，根据不同特点赋予不同的内容。如：承担植树法定义务的适龄公民应当定为男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁；其他公民可自愿参加义务植树，但不承担法定义务。履行植树义务的方式可以多种多样，包括直接参加植树劳动，完成相应的劳动量；以资代劳交纳绿化费；新闻媒体或文艺工作者义务宣传义务植树；认建认养公共绿地等。
　　———组织实施部分。包括公民履行植树义务的具体程序，义务植树规划、实施、管护、责任制等内容。
　　———监督管理部分。包括义务植树的监督管理机构、监管义务、程序、范围等内容。
　　———法律责任部分。包括：公民不履行植树义务的法律责任、单位不完成植树任务的法律责任、管护不当的法律责任、监管机关不履行监管义务或滥用权力的法律责任等内容